政府购买服务的理论基础是什么

　　在工信部2020年度第一期政府采购业务培训班上，财政部综合司政府购买服务处调研员刘晓洲做了《政府购买服务改革：理念、政策与实践》的专题授课。为什么要推行政府购买服务，刘晓洲从政府购买服务的理论基础、国外政府购买服务工作的开展以及我国政府购买服务工作的推进等方面展开了论述。

　　政府购买服务的理论基础

　　刘晓洲对政府购买服务的理论基础进行了重点阐述。20世纪70年代以来，西方主要发达国家兴起了一场以新公共管理为标志的行政改革运动。这场运动起源于英国、美国、新西兰、澳大利亚等英语国家，并逐步发展到其他一些发达国家乃至全世界。新公共管理的一项重要举措就是推行政府购买服务，通过发挥市场机制的作用，将政府的一部分公共事务外包给社会组织、企业等社会力量提供。通过合同约定，明确政府和社会力量的合同义务。

　　为什么要提供公共服务呢?原因在于这种契约化的公共服务提供方式具有权责清晰、结果导向、灵活高效的特点。政府购买服务的理念源于新公共管理理念，新公共管理理念是用管理商业企业的理论、方法和技术对政府的公共事务进行管理，将经济性、效率性和效益性作为追求目标。这一理念认为，公共服务提供可以分解为组织和生产两个相对独立的环节。政府在公共服务中的职能应该是掌舵和组织公共服务的生产，并不需要自己去直接生产所有的公共服务。换句话说，政府虽然负有提供公共服务的职责，但是可以通过鼓励私人投资、引入市场竞争机制，把公共服务的生产交给社会力量来承担。

　　政府购买服务国外发展概况

　　1.英国政府购买服务

　　英国撒切尔政府时期，就引入了私人部门进入公共服务领域，推进了地方公共服务提供的市场化。1980年，英国在公共服务领域推行强制性的竞争招标。英国政府通过推行购买服务，节约了15%—40%的开支。2008年国际金融危机以后，英国把推行政府购买服务作为摆脱危机的重要举措之一。

　　卡梅伦政府时期，英国提出并启动了“大社会”计划。主要做法是减少政府直接承担的公共服务职能，支持培育非政府组织和社会型企业，鼓励其承担政府裁减机构后存在的公共服务空缺，拓宽公共服务提供渠道，把越来越多的公共服务功能下放到民间，涵盖教育、医疗、交通、安全、信息技术和环境保护等多个方面。通过推行“大社会”改革，英国政府在大大降低管理成本的同时，又推进了非政府组织的发展。2014年，英国公共服务的外包金额达到1400亿英镑，占全部公共服务预算的一半以上。

　　2.美国政府购买服务

　　美国里根政府时期，将私人部门的管理方法引入公共部门管理领域。克林顿政府时期，更多的公共服务实行了市场化、竞争性合同外包。时至今日，购买公共服务的做法在美国得到了更多的应用，在提高政府管理效能、降低行政成本方面发挥了重要作用。目前，美国是政府采购份额最大的国家，仅联邦政府每年的购买支出就达到5000亿美元左右，其中1/7采用的是合同购买方式，这部分资金有相当大的部分是用于购买服务的。

　　此外，英国、澳大利亚、新西兰等国家被认为是新公共管理改革最为全面、迅速的国家。德国、日本等其他国家也执行了各具特色的政府购买服务。随着实践的发展，政府购买服务得到了越来越多的国家的认可，逐渐成为国际上的通行做法。

　　3.发达国家政府购买服务的经验

　　总结发达国家的政府购买服务经验，主要有以下几个特点：

　　(1)相关法律法规体系比较健全

　　针对何种情况采用何种处理方式，都有明确的规定。具有较强的可操作性。美国是世界上政府采购和政府购买服务相关制度体系最完备的国家之一，直接或间接相关的法律法规约有4000多部。其中，联邦政府有500多部，各州有3500多部，而且法律条款非常细致。日本出台了关于导入竞争机制改革公共服务的法律，专门规定了导入竞争机制提供公共服务的宗旨、方针以及政府行政机构、公共团体以及民间部门的责任。

　　(2)服务购买范围非常广泛

　　比如，美国在公共服务的提供过程中，坚持了一个原则，凡是能够外包的公共服务，坚持全部外包。服务外包几乎涵盖服务的所有领域，甚至连监狱、军事等涉及国家安全的服务也都可以购买。海湾战争期间，美国军方大约将其总任务量1/100的安保服务外包给了各种私人性质的承包商;伊拉克战争期间，美国军方也大量购买了黑水公司等私人安保公司的服务;在美国的拉米兰达市，政府雇员只有60人，但是却有60个承包商提供了警备、消防在内的所有公共服务。在加拿大，财政部将关于预算编制的一些工作也外包出去，这在我们国家是难以想象的。

　　(3)服务供应体系相对成熟

　　发达国家服务供应的市场化程度比较高，有大量的私人企业、非政府机构来参与提供公共服务。政府也有一些鼓励的政策。

　　(4)购买服务流程高度透明

　　这些国家政府购买服务过程的所有信息要求公开。一方面政府要购买的信息要向社会公开;供应商的信息要公开，包括规模、资质、信誉等;竞标过程的评判标准、公共服务的提供情况以及中标供应商的绩效考评办法也要求公开透明。

　　(5)监管框架行之有效

　　比如说美国的政府购买服务中，不仅有专门的监管机构对双方的行为把关，而且服务的购买方、提供方和使用方三者形成了一个相互制约的监督机制。英国除了政府自身监督之外，还委托基金会等机构进行监督。各国购买公共服务的方式虽然有所不同，但是有一点是统一的，政府购买公共服务后期监督职责并没有减少，仍然扮演着重要的角色。

　　政府购买服务国内发展概况

　　我国政府购买公共服务工作经历了一个探索的过程，最开始是上海、深圳、无锡等地在养老、教育、社会救助、社会服务等领域。

　　党的十八大以来，提出要改进政府提供公共服务方式，国务院提出在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013] 96号)明确了该项工作的指导思想、基本原则、目标任务和总体要求。该指导意见的出台对政府购买服务推进工作具有重要的里程碑意义。

　　十八届三中全会提出要推广政府购买服务。凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。十八届五中全会提出要创新公共服务提供方式， 能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办。十九届三中全会提出，推动教育、文化、法律、卫生、体育、健康、养老等公共服务提供主体多元化、提供方式多样化，推进非基本公共服务市场化改革。十九届四中全会提出，创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民群众多层次多样化需求，使改革成果更多更公平惠及全体人民。

　　近年来，我国政府购买服务工作取得了很大的进展。

　　一方面，政府购买服务制度体系框架逐步搭建。除了国办96号文，2020年1月3日，财政部出台《政府购买服务管理办法》(财政部令102号)。此外，财政部还部署了分级分部门编制政府购买服务指导性目录。

　　一方面，政府购买服务的机制不断健全，建立了领导协调机制。国务院2016年成立了政府购买服务的领导小组，领导小组的办公室设在财政部。各省也成立了各领导挂帅的领导小组或联席会议制度。

　　一方面，在信息化建设方面，财政部成立了政府购买服务信息平台，目前绝大部分省份的信息平台已经上线运行。此外，还建立了政府购买服务的联系点制度，选取山西等六个地区的12个市区县作为联系点，发挥改革的试验田作用。

　　一方面，重点专项改革有序推进。在事业单位政府购买服务改革方面，中央政府和地方根据财政部和中央编办的部署，探索政府向公益二类事业单位购买服务，有的省份如山西、山东推进的力度比较大。在社会组织培育发展方面，各地积极落实有关要求，北京、安徽、云南等地还出台了具体的实施意见。2013年我国大约有社会组织39.2万亿个，2019年增加到85万个，是2013年的2.2倍，并且结构不断优化。社会团体、社会服务机构和基金会三大类社会组织中，社会服务机构占比从51%提高到54.7%。在推进第三方绩效评价方面，财政部选择了山西、天津等10个地方开展试点，据不完全统计，两年来，试点地区在26个省直部门、31个市州、59个县开展试点，试点项目不少于190个，涉及财政资金约73亿元。

　　一方面，分领域的改革多点突破，部分重点领域公共服务领域的改革从中央到地方全面铺开，中央有关部门先后出台残疾人服务、养老、交通运输、文化、青少年社会工作、社会救助的实施意见。中央部门开展了一些典型的试点项目，比如财政部联合教育部、原食品药品监管总局、中国残联出台贫困生支助管理、教育评估、药品注册审评、残疾儿童康复教育等典型项目。各地也发挥主动改革的精神，在城市管理、环境卫生、园林绿化、社会管理等领域推动社会购买服务工作。整体来看，政府购买服务的范围和资金规模不断扩大，改革的成效比较明显。政府购买服务的范围之前主要集中在社会服务和后勤服务，目前已经扩展到包括养老、文化、公共卫生、环境治理等方面。