瘦身政府集中采购 扶持小微民营企业

湖南省政协委员刘佐华访谈

　　瘦身集中采购、扩大分散采购，从而扶持民营小微企业。代理机构多是小微民企，根据现有规定只可代理政府集中采购目录外的分散采购项目。

文/武文卿

　　2019年1月25日，例行的湖南省两会期间，湖南省政协委员、民建湖南省直综合支部副主委、民建湖南省委理论研究委副主任刘佐华提交《关于大力扶持政府采购业的建议》称：瘦身政府集中采购、扩大分散采购，以提振民营企业、尤其是扶持小微企业。代理机构多是小微民营企业，根据现有规定只可代理政府集中采购(简称集中采购)目录外的分散采购项目。

　　提案切中要害，刘佐华被媒体誉之为“湖南省政府集中采购目录提案第一人”。《中国招标》周刊独家专访刘佐华先生，以期分享同仁，促进业界发展进步。

　　湖南政采行业的两大问题

　　【当前行业“代理机构过剩”和“集中采购饱和”两大问题，导致分散采购相对减少……】

　　《中国招标》：扶持小微企业，与湖南省政府采购有着怎样的关系?

　　刘 佐 华：代理机构基本上都是小微民营企业，小微民营企业又是不可或缺的采购实体，但根据现有规定，只可代理集中采购目录外的分散采购项目。

　　湖南省2018年省级政府采购预算约250.15亿元，同比减少7.55%(2017年约270.58亿元)，其中分散采购额约141.1亿元，占省级政府采购总规模的56.41%。行业目前主要有两大问题：一是代理机构过剩，二是集中采购饱和。北京有435家代理机构，可代理众多包括中央预算单位在内的采购业务;直辖市上海、重庆、天津分别有276家、99家和239家。

　　机构过剩、集中采购饱和，分散采购相对减少。湖南省2019年省级集中采购目录86项，内蒙古等15个省(直辖市、自治区)少于或等同于湖南省，其中宁夏仅保留20项。

　　更有甚者，湖南省在2017年基础上未减还增加了书籍课本、人用疫苗、物业管理服务三个大项，新添了专用车辆、清洁卫生车辆、垃圾车、洒水车及街道清洗清扫车品目。其中疫苗、物业不属于通用政府采购项目，有些品目在上海等16个省(直辖市、自治区)及中央集中采购目录中都未列入。集中采购入场交易业务饱和，项目集中期需临时借用大量人力资源。

　　剑指集中采购过剩

　　【一为集中采购目录“瘦身”，二对服务收费去“定价员”，三令采购业告别“入库制”。】

　　《中国招标》：怎样解决行业的这些问题呢?

　　刘 佐 华：本人以为办法有三，一为集中采购目录“瘦身”，二对服务收费去“定价员”，三令采购业告别“入库制”。

　　应不定期(不固定一年期)“瘦身”集中采购目录，越是采购量大、关注度高的品目越应“踢出”，这应符合中共中央全面深化改革委员会“建立集中采购机构竞争机制”决议的精神。

　　建议湖南省从2019年及以后的省级集中采购目录删除：货物类车辆(A0203)、电气设备(A0206)、专用设备(A03)、图书和档案(A05)、医药品(A11);工程类的装修工程(B07)、修缮工程(B08);服务类的会议和展览服务(C06)、物业管理服务(C1204)。

　　一些采购单位将分散采购项目变为“隐形”集中采购项目，强行委托公共资源交易中心实施，对此要令行禁止。

　　《政府采购代理机构管理暂行办法》(财库[2018] 2号)明确代理费用可由成交供应商支付，供应商报价应当包含代理费用。问题在于采购单位在委托协议时代替供应商做主，充当“定价员”，要求代理机构打折竞价，致使代理费收入大量流失及利润空间压缩。湖南省应出台市场调节价办法，规定招标采购代理费由代理机构与成交供应商在中标后，依据服务成本及政府指导价等商定。

　　“放管服”改革深入推进，全面放开市场准入渐成常态。而湖南省许多市、州、区县设置代理机构入库壁垒，要求备案后方可从业。不少机关、高校特别是医院、国企等，也惯用建库方式比选极少数几家甚至一家、服务一至三年期的代理机构，造成绝大多数库外代理机构“望洋兴叹”。湖南省亟需发文，对代理机构入库制一律说“不”(含非政府投资类公共招标采购项目)。

　　省政协提案初衷

　　【在“放管服”改革取得成果基础上，推动湖南省政府采购业及相关的小微民营企业发展。】

　　《中国招标》：今年省两会期间拿出此提案的初衷是什么?

　　刘 佐 华：湖南省继2017年3月份颁布《湖南省政府采购项目评审劳务报酬管理办法》后，在政府采购领域实行了一系列改革，政府采购工作可圈可点。本人只是把听到的一些不协和的声音、调研到的一些问题写进提案，以期推动落实习近平总书记2018年11月1日在民营企业座谈会上“大力支持民营企业发展壮大”的重要讲话精神，落实同年11月14日中共中央全面深化改革委员会“建立集中采购机构竞争机制”的方案，使湖南省从顶层规划与基层探索相结合，在政府采购“放管服”改革取得成果的基础上“放大招”，进一步推动湖南省的政府采购业及相关的小微民营企业发展。

　　湖南代理机构现状

　　【湖南省在线登记注册的代理机构409家;以长沙为例，备案的2018—2020年代理机构就有232家，而其承担的湖南省2018年省级分散采购预算额只有141.1亿元。】

　　《中国招标》：代理机构过剩到什么程度?

　　刘 佐 华：湖南省政府采购代理机构(简称代理机构)目前在线登记409家，省外驻湘分支机构数十家，仅省会长沙市备案的就达232家。湖南省2018年省级政府采购预算约250.15亿元，同比减少7.55%(2017年约270.58亿元)，其中分散采购额约141.1亿元，占省级总规模的56.41%。

　　自2014年8月31日取消财政部门政府采购代理机构资格认定行政许可后，代理机构只需拥有5名以上从业人员及基本硬件条件，便可进入代理业务市场。

　　据不完全统计，目前湖南省行政区域内在线登记注册的代理机构达409家且每周仍在增量(不含省外驻湘分支机构数十家)。以长沙为例，备案的2018—2020年代理机构就有232家，而其承担的湖南省2018年省本级分散采购预算额只有141.1亿元。

　　根据《国家计划委员会招标代理服务收费管理暂行办法》(计价格[2002]1980号)文件粗算，每家代理机构年代理额均约6100万元，年代理服务费均约18—33万元(按服务、工程、货物类计算)，月代理服务营收均约1—3万元。

　　不难看出，既有的分散采购规模与现有的代理机构数量显然不成匹配，即使外加长沙市的分散采购业务翻倍累加，能分享的“蛋糕”也是“僧多粥少”。

　　简化集中采购大有可为

　　【近两年内已颁令未将疫苗、物业、教科书列入集中采购目录的有16个省、直辖市、自治区，湖南省在省级政府集中采购目录的简化程度与开放力度方面有着广阔的作为空间。】

　　《中国招标》：集中采购饱和有什么具体表现呢?

　　刘 佐 华：湖南省2019年省级集中采购目录86项，内蒙古等15个省、直辖市、自治区少于或等于湖南省，其中宁夏仅保留20项;在2017年基础上湖南省又增加书籍课本、人用疫苗、物业管理服务三个大项……省公共资源交易中心承担集中采购业务和分散采购(公开招标项目)、机电国际招标等项目入场交易工作，职工较少、业务饱和，项目集中期需借调多人协助，且延长公告期排序开评标。

　　从全国各省省级集中采购目录品目总数分析，湖南省2019年共计86项，宁夏回族自治区20项、内蒙古自治区32项、海南省32项、陕西省33项、四川省34项、云南省36项、天津市38项、上海市47项、安徽省50项、浙江省60项、青海省63项、辽宁省66项、江苏省70项、新疆维吾尔自治区76项、山西省86项，共计15个省、直辖市、自治区。

　　其中上海市等9个省、直辖市、自治区未超过50项，宁夏回族自治区仅保留20项;从全国各省省级集中采购品目内容分析，湖南省2018年、2019年集中采购目录的品目有增无减(2019年仅删除了空气净化设备一项)。相反，山西省2018—2019年将人用疫苗、兽用疫苗、救灾应急包、免费教科书等品目纳入了部门集中采购，同时明确可以委托代理机构代理采购，也可以由部门自行集中采购。

　　其他近两年内已颁令未将疫苗、物业、教科书列入集中采购目录的省、直辖市、自治区，有上海市、江苏省、山东省、陕西省、四川省、云南省、青海省、甘肃省、海南省、江西省、辽宁省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区等。由此可见，湖南省对省本级政府集中采购目录的简化程度与开放力度方面有着广阔的作为空间。

　　集中采购改革的应有之义

　　【政府采购体制内外格局的破局，应是中共中央全面深化改革委员会第五次会议“建立集中采购机构竞争机制”方案的题中应有之义。】

　　《中国招标》：集中采购过剩是否也使人力资源成本上升?

　　刘 佐 华：据调研，湖南省公共资源交易中心业务二部主管省级政府采购工作，在编人员11名，业务集中期需借调多人;拥有开标室16间、评标室30间，业务集中期需在公告期满后延期开评标。

　　近年来有采购单位和代理机构反映，公共资源交易中心承担分散采购(公开招标)入场交易业务，特别是集中采购项目较多、排序较久、人员较少，影响采购效率及采购单位、代理机构的积极性等。加之是非盈利地参照公务员管理事业单位，虽说免代理服务费，但其工作人员的待遇、社保及办公成本等由国家财政固定支出。

　　鉴于各级政府集中采购机构没有竞争性，2018年11月14日中共中央全面深化改革委员会第五次会议审议“建立集中采购机构竞争机制”方案，使本人联想到政府采购体制内外格局的破局，应是其题中的应有之义。

　　服务收费去“定价员”

　　【“定价员”问题的严重性在于采购单位在委托协议时代替供应商做主，致使代理费收入大量流失及利润空间压缩。】

　　《中国招标》：提案中“对服务收费去‘定价员’”是什么概念?

　　刘 佐 华：《政府采购代理机构管理暂行办法》(财库[2018] 2号)明确代理费用可由成交供应商支付，供应商报价应当包含代理费用。问题在于采购单位在委托协议时代替供应商做主，充当“定价员”，要求代理机构打折竞价，致使代理费收入大量流失及利润空间压缩。

　　2016年1月1日，国家发展改革委第31号令废止自2003年1月1日起施行工程、货物、服务招标采购代理13年之久的《招标代理服务收费管理暂行办法》(计价格[2002]1980号)，这是转变政府职能的重要里程碑。

　　2018年1月4日，财政部印发《政府采购代理机构管理暂行办法》(财库[2018]2号)，明确代理费用可以由中标、成交供应商支付，也可由采购人支付。由中标、成交供应商支付的，供应商报价应当包含代理费用。要求代理机构与采购人对委托办理采购事宜签订委托代理协议，明确代理费用收取方式及标准。

　　湖南省本级政府采购代理业务都是由中标(成交)供应商支付代理服务费，当前采购人普遍未单独列支代理服务费预算，政府采购项目资金属财政拨款，代理服务费产生于项目前期，若由采购人付费则拨款往往还没下来。国库支付制度改革后，许多预算单位已没有直接结算功能，故中标(成交)供应商代结代付是合理办法，对采购人和代理机构均有积极意义，可简化支付关系和支付环节。

　　《中国招标》：“定价员”问题的严重性是什么?

　　刘 佐 华：实际运行操作中的问题在于采购人扮演“定价员”，仍旧依据废止的《招标代理服务收费管理暂行办法》(计价格[2002]1980号)，尽其最大缔约能力与代理机构讨价还价，造成代理机构仍然在过时10多年的收费标准中“体内循环”，并且碍于市场竞争博弈的属性，代理机构只能压缩利润空间，致使代理费收入大量流失，政府定价变为政府指导价形同虚设。这无异于采购人完全取代中标(成交)供应商的作用，有违市场化服务性收费的原则，有悖于政府定价改为政府指导价的方针。

　　与时俱进 做大政府采购

　　【湖南省政府采购占财政支出和占GDP比重还有较大提升空间，进一步调控宏观经济，扩大政府采购总量，使呈逐年攀升趋势。】

　　《中国招标》：您怎样看湖南政府采购业发展的宏观态势?

　　刘 佐 华：一是政府采购总量有待提升。二是能分散采购的应尽量分散采购。三是小微代理企业亟待扶持。

　　政府采购的主体是政府，是一个国家最大的单一消费者，购买力非常大。政府采购规模的扩大或缩小、采购结构如何变化，对社会经济发展状况、产业结构及公众生活环境都有着十分明显的影响，成为政府常用的活跃市场经济、推进反腐倡廉、保护民族产业的手段之一。

　　政府采购的实质是市场竞争机制与财政支出管理的有机结合，可以节约财政支出，提高采购资金的使用效益。有数据显示，湖南省2018年省级政府采购规模同比下降7.55%，累计250.15 亿元。

　　湖南省政协委员、省审计厅副厅长陈庆林在2015年省政协十一届三次会议提交的《关于政府采购管理存在的问题及对策建议》就提出：“政府采购的规模和范围仍需扩展”，政府采购占财政支出和GDP的比重还有较大提升空间，部分公共性购买资金仍游离于政府采购监管之外。希望进一步调控宏观经济，扩大政府采购总量，使之呈逐年攀升趋势。

　　大力扶持小微企业

　　【湖南代理机构都是小微民企，亟待大力扶持，促其做大做强。】

　　既然取消了政府采购代理机构资格认定的行政许可，放宽了代理机构准入门槛，就应扩大分散采购市场份额，特别是采购实践中一些采购单位因规则避嫌，强行把分散采购项目变为“隐形”的集中采购项目，委托公共资源交易中心采购。对此应明令，能分散采购的应尽量分散采购，该代理机构代理的必须由代理机构代理。

　　政府集中采购目录及政府采购限额标准的划分格局不是一成不变的，随着社会的发展会不断出现新的货物、服务和工程类项目，特别是国家、省颁布有关规定或有政策调整，政府集中采购目录(及政府采购限额标准)也要添加“新面孔”。

　　对小微企业“扶持”而不是“支持”，是因为湖南代理机构有的单一专业从事政府采购代理业务，抑或勉强维持生存;有的开拓建设工程招标代理等业务，设法谋求更多出路;基本上都是小微民营企业，少有发展为中大型企业或规模化大集团，亟待大力扶持，促其做大做强。