招标问答（47）｜联合体的供应商必须共同提出询问和质疑吗？

　　问题：财政部94号令第9条规定：“以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出。”联合体询问、质疑，也必须是共同提出吗?

　　张松伟(《中国招标》杂志社社长兼总编辑)：联合体在政府采购活动中只是一个供应商的身份，并不是法律意义上的供应商。

　　《政府采购法》第21条规定：“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。”《政府采购法》第22条规定了供应商参加政府采购活动应当具备的一般条件，《政府采购法》第23条又赋予了采购人根据项目具体特点设定特定条件的权力。

　　《政府采购法》第24条规定：“两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。”

　　因此，我们可以得出联合体只是一个供应商身份，由两个以上符合政府采购法定一般资格条件的供应商组成，共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。

　　鉴于联合体供应商身份的特性，财政部94号令第9条规定：“以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出。”

　　这是强制性规定，联合体参加政府采购活动，如果要提出投诉，就必须由组成联合体的所有供应商共同提出。这一规定是合理的，是建立在联合体本身的特性基础之上的，对联合体各方也是公平的。实务当中，曾有学员问我“财政部94号令为什么要规定联合体投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出呢?”答案很简单，我认为至少有两个理由：第一，节约行政资源，各级财政部门人手有限，允许联合体成员分别投诉容易造成重复投诉，进而造成行政资源不必要的耗费;第二，财政部94号令第37条规定了构成虚假、恶意投诉的三种情形，并设定了严重的行政处罚后果，如果允许联合体的个别供应商可以单独以联合体的名义提出投诉，一旦构成虚假、恶意投诉，其他联合体成员也要跟着一起受处罚，但他们又不知情或者压根儿就不赞成去投诉，这样对他们就极端不公平。

　　实务中，联合体所有成员共同提出投诉的具体操作形式，有两种：(一)所有联合体成员在投诉书上签章或签字;(二)在联合体协议里面，全权委托联合体牵头人处理投诉的提出事宜。

　　联合体投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出，那么询问和质疑呢，是否也必须由组成联合体的所有供应商共同提出呢?财政部94号令对此没有作出规定。

　　有人以财政部94号令第9条的规定，往前倒推，说“质疑是投诉的法定前置程序，因此，以联合体形式参加政府采购活动的，其询问和质疑应当由组成联合体的所有供应商共同提出”。我认为，这样的观点是站不住脚的。

　　联合体只是一个供应商身份，不具备法律人格，不是真正法律意义上的供应商，也没有民事行为能力，而真正的供应商是联合体的每一个成员，因此，不能把供应商身份和供应商划等号。对于供应商的询问，政府采购法规里没有规定供应商提出询问的期限，只是规定了采购人或代理机构应当在3个工作日内进行答复。采购人或代理机构可以拒绝受理供应商质疑的法定情形只有一种，那就是供应商的质疑超过了法定的7个工作日的期限。

　　我的观点是，采购人或者代理机构作为处理供应商询问、质疑的责任主体，如果怕麻烦，可以在采购文件里，作出规定“以联合体形式参加政府采购活动的，其询问和质疑应当由组成联合体的所有供应商共同提出” 。如果采购文件里没有作出这样的规定，联合体的部分成员提出询问和质疑，采购人或者代理机构应当受理。

　　我之所以持这样的观点，有两个理由，一个是道理，另一个是法理。

　　我们先来讲道理。供应商的询问和质疑，既是在维护自身的权益，也是在帮助采购人或代理机构及时纠错纠偏。妥善处理、及时答复询问和质疑，既可以把矛盾化解在萌芽阶段，又可以帮助采购人或代理机构及时纠错纠偏，营造良好的营商环境，保证项目质量。作为联合体成员的单个供应商分别询问和质疑，除了会造成重复询问和质疑之外，没有其他任何不良后果。

　　接下里，我们再来讲法理。采购人、代理机构和供应商在政府采购活动中是平等的民事责任主体，询问和质疑，也纯粹是民事主体之间的关系协调。而我国现行立法体制下，对纯粹民事权利的限制应当由法律作出规定，而政府采购领域的法律——《政府采购法》并没有限定作为联合体成员的供应商必须共同提出询问和质疑，我认为，这也是财政部94号令仅仅对投诉作出“联合体所有成员必须共同提出”规定的原因。