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推动工程总承包模式的难点及建议

2019年08月08日 打印 收藏

□文/雷海生

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  2014年8月,住房和城乡建设 部先后批准浙江、吉林、福建、湖 南、广西、四川、上海、重庆、陕 西等省份作为工程总承包试点省 份。云南省虽然由于自身经济发展 现状及经济总量未申报试点,但积 极响应国家号召、敏锐地紧抓总承 包大趋势,积极开创工程总承包大 未来。将“深化建设项目组织实施 方式改革,推广工程总承包制”作 为建筑业改革发展的重点工作之 一,积极推进工程总承包模式。

  工程总承包是国际通行模式

  建筑业是国民经济的支柱产 业。改革开放多年来,建筑业快速 发展,产业规模不断扩大,对经济 社会发展、城乡建设和民生改善作出了重要贡献。近年来,建筑业面 临转型升级的关键时期,大力发展 工程总承包模式,是行业转型的重 点工作。现阶段,我国经济已由高 速增长阶段转向高质量发展阶段。 要实现建筑业的质量变革、效率变 革、动力变革,提高全要素生产 率,改革工程建设组织实施方式, 推进工程总承包是重要途径之一。 工程总承包是国际通行的建设项目 组织实施方式,有利于提高工程建 设组织效率,也有利于加快国际工 程承包和管理方式接轨,提升企业 国际竞争力,服务于“一带一路” 建设。

  大力推行总承包试点工作

  由行业主管部门的相关处室作为推进工程总承包试点工作的责 任部门,完善部门责任清单、确立 岗位职责,做到定岗定员、专事专 办。由厅局级主管单位牵头,各地 州行业主管部门积极配合、大胆探 索,不断完善工程总承包相关的招 标投标、施工许可、质量安全监督 及竣工验收等制度规定,积极培育 工程总承包市场和企业。在可行情 况下,积极引导建设单位优先采用 工程总承包模式,培育工程总承包 骨干企业。

  调动市场主体推动总承包模式

  由相关行业的市场主体自发组 成的协会,在政府和企业之间可以 一定程度的发挥桥梁纽带作用,推 动行业又好又快的发展。通过协会可以达到行业自我管理、加强行业 自律,维护行业公平竞争秩序和行 业整体利益。行政主管部门适时充 分肯定有关协会在工程总承包工作 推进过程中取得的成果,可以在一 定程度上积极调动市场主体的主动 参与。通过市场主体的实践,不断 总结得失、不断分享好的经验,为 行政主管部门的推动工作明确引导 方向、制定有效的管控措施。

  云南工程总承包工作见实效

  以云南省某综合业务具备一定 代表性的大型招标代理机构所代理 的工程总承包业务总量为例:2018 年该代理机构全年代理各类工程总 承包项目104个,2017年全年代理各 类工程总承包项目91个,在项目个 数上同比增长14.29 %。经不完全统 计,通过工程总承包模式招标确定 下来的工程项目与通过平行发包模 式招标确定下来的工程项目进行对 比,中标金额节省约5%、设计施工 总工期约15%,在很大程度上为建 设单位节省了资金投入、时间投入 和精力投入。工程总承包模式在以 下方面所取得的成效比较明显:

  (1)总承包模式能够对总承 包企业各项资源综合应用,确保不 同施工环节的深度融入,发挥各个 环节的应用优势,实现资源互补。

  (2)总承包模式能够提高精 细化管理质量,提高施工效率。在 工程建设中结合设计图要求,合理 应用新技术、新工艺与新材料,为 后续施工操作奠定基础,缩短项目 建设工期,提高施工生产效率。

  (3)总承包模式能促进全面 利用总承包企业资源,提高各项操 作应用价值,对管理层次进行简 化,提升工作效率;能倡导采取新 技术与新工艺,并避免后期施工中 产生索赔与变更,提高工程建设效 率,扩大项目建设收益。

  (4)总承包模式可以优化设 备材料采购和资源服务供给方案, 控制工程建设承包成本;可以建立 完善的采购程序和相关制度,提供 更完善的供货商数据信息,建立互 利共赢的合作发展关系,确保材料 质量能够有效提升,为施工安全性 与施工质量的提高奠定基础。

  (5)总承包模式能够通过总 承包企业自身能力与发展经验对施 工过程中各项风险要素进行有效控 制,确保风险能够得到综合防控。

  推动工作任重道远

  (一)国家政策法规方面的问 题。当前工程总承包模式在我国实 际推行过程中尚未拟定配套的总承 包法律、法规。诸如《建筑法》、《建筑工程质量管理条例》等相关 法律只是对勘察、设计、施工等环 节进行明确规定,对工程总承包组 织实施形式尚未提出具体规定。总 承包市场准入具有较多限制性因 素,具有工程设计、勘察以及施工 总承包资质的企业才能够在资质允 许前提下开展工程总承包业务。但 是现阶段有较多企业在开展工程总 承包中仍旧存在较多限制性因素, 相关施工企业与设计企业资质证书 上未明确标注可以开展工程总承包 的内容。另外,我国目前对工程勘 察设计、工程施工、工程监理等方 面的招投标有明确规定,但还未能 建立工程总承包招投标管理办法, 致使相关部门在工程总承包招投 标过程中缺乏较为完备的政策性依 据;在工程总承包合同拟定方面尚 未建立示范化文本,导致合同内容 不够规范化、完整化。

  (二)受传统施工承包模式的 惯性影响、市场环境、建设单位既有的利益和权利格局的影响,云南 行政区域内的工程总承包推动工 作发展水平有待进一步提高。实 施工程总承包模式不仅仅是对建 筑业资源配置格局的调整,更是 对建设单位手中权力和利益的转 移,建设单位主观认识上没有采 用工程总承包模式的主动性和积 极性。相对于积极性较高的承包 方,发包方在传统发包模式下对 项目管理介入干预或控制相对较 多,对于总承包模式所体现出的 顾虑比较多,积极性略差。从承 包方的角度来看,勘察设计单位 对工程总承包的热情要高于施工 企业,更乐于参与到工程项目后 期施工当中来进一步实现设计意 图,也进一步取得较多经济利益。 从发包方的角度来看,使用国家预 算内资金的政府机关、事业单位要 比使用国有资金的国有企业更容易 接受工程总承包模式;国有企业则 比私营企业容易接受工程总承包模 式。在技术层面,没有工程建设领 域相关专业技术人员的单位比有一 些技术人员的单位更容易接受工程 总承包模式。在总承包范围上, “设计+施工”或“采购+施工” 的总承包项目数量多于“设计+采 购+施工”的工程总承包项目。

  (三)总承包单位在项目实 施过程中的组织协调略显“心有余而力不足”。目前,能够自行实施 全部工程总承包内容的单位相对较 少,实施总承包项目的市场主体多 数为联合体形式存在。一种情况 是,勘察设计单位依法承接工程总 承包项目时,需要将合同金额占比 最大的施工内容分包给具有相应能 力的施工单位完成;一种情况是, 施工单位依法承接工程总承包项目 时,需要将勘察设计内容分包给具 有相应能力的勘察设计单位完成。 而两种类型的企业,由于各自所擅 长的专业技术领域及工作经验的差 异性,往往在实施过程中存在工作 衔接的不完整匹配性。

  (四)工程总承包模式是社会 生产力发展到一定阶段的产物,也 是社会经济实力发展到一定程度时 产生的一种社会需求。但由于建筑 业从规划、勘察、设计到施工的分 工很细,已经形成条块分割,每个 领域都有固定的操作模式和各自的 资质,实现专业跨越或打通全产业 链存在一定困难。因而,一旦有了 工程总承包项目,项目总承包单位 便通过联合体的方式临时组建项目 团队负责具体的实施。该情形下, 不利于总承包经验的总结和推广; 人员队伍上的合作分工也不能够充 分发挥到更高的水平。培育工程总 承包市场,将会打破和重新组合现 有全产业链的资源配置,实施过程中存在一定阻力。

  推动工作须多措并举

  (一)针对性地出台具有可操 作性的规范性文件,积极引导建设 单位采用工程总承包的模式进行项 目发包。

  (二)调动各有关协会的主 观能动性,为工程总承包企业之 间、承发包方之间的沟通、交 流、协作搭建平台,对热点问题 展开课题研究,对有关的专业知识 加强培训学习。

  (三)采取有效的途径,加大 工程总承包模式的宣传力度,提高 社会业界对该模式的认可度。

  (四)积极引导勘察设计、施 工企业的转型升级,不断提升企业 核心竞争力,促进设计、采购、施 工等各阶段工作的有机融合,通过 项目实践培养出能够胜任工程总承 包项目管理的专业人才队伍。

  (五)抓住“一带一路”契 机,加快企业“走出去”步伐,在 克服各种困难的过程中不断学习国 外先进企业的成功经验,夯实理论 基础。(作者单位:云南招标股份有 限公司) (责编:冯君)


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